Υδροκέφαλο τέρας το ελληνικό κράτος

Το κράτος στην Ελλάδα είναι υδροκέφαλο και άκρως συγκεντρωτικό, διαπιστώνει έκθεση του ΟΟΣΑ την οποία παρουσιάζει σήμερα «Το Βήμα» και καλεί την κυβέρνηση να προχωρήσει άμεσα στη διοικητική αναδιάρθρωση της χώρας με τη σύσταση ισχυρών αποκεντρωμένων μονάδων στην περιφέρεια που θα έχουν καθαρά αναπτυξιακό χαρακτήρα.

Η έκθεση, που συντάχθηκε από εμπειρογνώμονες του οργανισμού οι οποίοι παρέμειναν επί αρκετό διάστημα στην Ελλάδα, κάνει λόγο για την απουσία ουσιαστικά δημόσιων επενδύσεων που να καλύπτονται από ίδιους πόρους, διαπιστώνει ότι υπάρχει στρεβλή ανάπτυξη της περιφέρειας και των αστικών κέντρων, επαναφέρει στο προσκήνιο την επικάλυψη αρμοδιοτήτων και την έλλειψη συντονισμού μεταξύ των φορέων διακυβέρνησης, στηλιτεύει την κακή χρήση των κοινοτικών κονδυλίων και τις αδιαφανείς διαδικασίες και κάνει λόγο για εκτεταμένη διαφθορά, κυρίως στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, που τίθεται εμπόδιο στην εύρυθμη λειτουργία της αγοράς.

Συγκεκριμένα, στην έκθεση που παραδόθηκε στον πρώην υπουργό Εσωτερικών κ. Πρ. Παυλόπουλο η Ελλάδα χαρακτηρίζεται ως η πλέον συγκεντρωτική χώρα-μέλος του οργανισμού. Η συμμετοχή των εθνικών πόρων στις δημόσιες επενδύσεις, επισημαίνεται χαρακτηριστικά, είναι εξαιρετικά χαμηλή. Η χώρα εμφανίζεται ως υπερχρεωμένη, καθώς οι δημόσιες επενδύσεις και οι δαπάνες καλύπτονται είτε από τον δανεισμό, που αποτελεί μια διαχρονική τάση από τη δεκαετία του 1980, είτε από τα ευρωπαϊκά κονδύλια. «Μετά το 1996», τονίζεται, «ο δανεισμός αποκτά μεγάλες διαστάσεις και μεταφέρεται απευθείας στις ΔΕΚΟ».

Η έκθεση του ΟΟΣΑ περιγράφει αναλυτικά την υφιστάμενη διοικητική δομή της χώρας και τις μεταρρυθμίσεις που έγιναν τα τελευταία 20 χρόνια και διαπιστώνει ότι στην πράξη οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν έχουν αποδώσει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ως παράδειγμα αναφέρεται η απουσία συγκροτημένων και διαφανών διαδικασιών που λειτουργούν ως εμπόδιο στην εύρυθμη λειτουργία της αγοράς. «Η συμπεριφορά της διοίκησης είναι γραφειοκρατική και αποθαρρύνει την ατομική πρωτοβουλία» τονίζεται χαρακτηριστικά. Η έλλειψη διαφάνειας και οι γραφειοκρατικές λογικές αποθαρρύνουν τις πρωτοβουλίες των υπαλλήλων, που δεν διαθέτουν καμία ελευθερία κινήσεων. Ενδεικτικό αυτής της κατάστασης είναι το γεγονός ότι ο ρυθμός απορρόφησης των κοινοτικών κονδυλίων κινείται στο 53% έναντι του 68% του μέσου όρου της Ενωσης και η χώρα καταλαμβάνει την τελευταία θέση σε απορροφητικότητα στην Ευρώπη. Το φαινόμενο αυτό αντανακλά και τις δυσκολίες των αρμόδιων οργάνων στη συνεργασία τους με τους ιδιώτες.

Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα για τον συγκεντρωτισμό του κράτους η έκθεση επικαλείται το γεγονός ότι στην τελευταία εικοσαετία η Αττική και η Θεσσαλονίκη έχουν απορροφήσει τη «μερίδα του λέοντος» των εθνικών και ευρωπαϊκών κονδυλίων. Ακόμη, η Αττική είναι η περιφέρεια που έχει το δεύτερο υψηλότερο μερίδιο στο ΑΕΠ απ΄ όλες τις χώρες-μέλη του ΟΟΣΑ, ενώ συγκεντρώνει το ένα τρίτο του πληθυσμού, γεγονός που έχει σοβαρές επιπλοκές στο πλαίσιο της διακυβέρνησης και κυρίως στον συντονισμό των 150 δήμων και των τεσσάρων νομαρχιών.

Ταυτόχρονα, η έρευνα επισημαίνει ότι η συμμετοχή της Αυτοδιοίκησης στις δημόσιες επενδύσεις είναι πάρα πολύ χαμηλή, κάτι που έχει αποτέλεσμα ακόμη και πρώην σοσιαλιστικές χώρες, όπως προκύπτει από τον σχετικό πίνακα, να υπερτερούν της Ελλάδας. Μόνο η Εσθονία, η Κύπρος, η Λιθουανία και η Μάλτα βρίσκονται σε χειρότερη θέση. Επίσης, η Αυτοδιοίκηση υστερεί και στην οικονομική αυτοτέλεια, καθώς καταλαμβάνει την προτελευταία θέση στην Ευρώπη όσον αφορά την απόκτηση ίδιων πόρων- οι οποίοι προέρχονται από την επιβολή τελών. Εξάλλου, σύμφωνα με την έρευνα, μόλις το 15% είναι οι αυτοτελείς πόροι της που καλύπτουν και τις ανάγκες της, ενώ το υπόλοιπο αποτελεί επιχορήγηση του κράτους.

Ηαδυναμία της Αυτοδιοίκησης να χαράξει στρατηγικά αναπτυξιακά πλαίσια «είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού σε τοπικό επίπεδο», όπως αναφέρεται χαρακτηριστικά. Α κόμη, επισημαίνεται η γήρανση των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά και ο ανεπαρκής αριθμός εξειδικευμένων στελεχών που να είναι σε θέση να εκτελέσουν σύνθετα καθήκοντα, όπως είναι η διαχείριση των κοινοτικών πόρων, ειδικά στις περιφέρειες της χώρας. Αν και η κινητικότητα του προσωπικού είναι ιδιαίτερα περιορισμένη, «συνιστά απειλή» η τάση των υπαλλήλων να μεταφέρονται και να στελεχώνουν τις κεντρικές υπηρεσίες με ρουσφετολογικές διαδικασίες. Και αυτό διότι και πληρώνονται λιγότερο και δεν έχουν σοβαρές προοπτικές στην καριέρα τους στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Στην έκθεση γίνεται ιδιαίτερη αναφορά στο ζήτημα της διαφάνειας στα οικονομικά του κράτους, καθώς δεν υπάρχει σαφής εικόνα για το πού πηγαίνουν οι πόροι, ενώ τονίζεται ότι υπάρχει πλήρης απουσία ενημέρωσης, «με αποτέλεσμα οι πολίτες να μην ξέρουν ούτε τι πληρώνουν ούτε πού διοχετεύονται τα χρήματά τους».

Η έλλειψη πληροφόρησης, τονίζεται, «θέτει ζητήματα διαφάνειας και λογοδοσίας» , ενώ δημιουργούνται απορίες για την αποτελεσματικότητα των κριτηρίων που χρησιμοποιούνται στο σύστημα της χρηματοδότησης της Αυτοδιοίκησης. «Υπό τις παρούσες συνθήκες», επισημαίνεται, «ο έλεγχος και η επίβλεψη για το πού διοχετεύονται τα κονδύλια καθίσταται περίπλοκος».

Στο σύστημα χρηματοδότησης της Αυτοδιοίκησης «η αποτίμηση των οικονομικών είναι εξαιρετικά δύσκολη», διαπιστώνεται στην έκθεση, καθώς «δεν γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ φόρων και τελών». Ως παράδειγμα αναφέρονται οι ΟΤΑ, όπου «οι διάφοροι φόροι και τέλη δεν είναι ξεκάθαροι», «τα κονδύλια από τα ΠΕΠ δεν εγγράφονται στους αυτοδιοικητικούς προϋπολογισμούς» , ενώ υπάρχει έλλειψη «διαφάνειας,ανταποδοτικότητας και παρακολούθησης της επίτευξης των στόχων». Στις δημοτικές επιχειρήσεις κυριαρχεί η διαφθορά και η έρευνα κάνει λόγο για ένα «ένα κενό πληροφόρησης», κυρίως όσον αφορά το ποιες υπηρεσίες παρέχονται.

Αποκέντρωση και όχι αποσυγκέντρωση
«Η απο-συγκέντρωση δεν μπορεί να είναι υποκατάστατο της αποκέντρωσης» επισημαίνεται χαρακτηριστικά στην έκθεση, καθώς το υδροκέφαλο κράτος μπορεί ενδεχομένως να διευκολύνει τον συντονισμό, όμως «δημιουργεί εμπόδια στην εφαρμογή των πολιτικών που θα εξυπηρετούν τις τοπικές ανάγκες». «Είναι ανάγκη να περιοριστεί και η σύγκρουση αρμοδιοτήτων» τονίζεται στην έκθεση, διότι «αν και αναπόφευκτες... οδηγούν σε επιπρόσθετες δαπάνες», προκαλώντας «προβλήματα στην εφαρμογή των πολιτικών και υποβαθμίζοντας την ανάπτυξη σε ορισμένες περιοχές». Η έκθεση εκτιμά ακόμη ότι με τον «Καποδίστρια Ι» μπορεί να μεγάλωσαν οι δήμοι γεωγραφικά, αλλά, όπως και οι περιφέρειες, δεν μπορούν να ασκήσουν αποτελεσματικά τις αρμοδιότητές τους. Από τις χώρες-μέλη του ΟΟΣΑ «μόνο το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ελλάδα και η Ιρλανδία» δεν έχουν αιρετές περιφέρειες, καταλήγει η έκθεση.

5+5 προτάσεις μεταρρύθμισης
«Η διοικητική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα δεν προχώρησε» επισημαίνει η έκθεση, παρ΄ ότι είχε συμπεριληφθεί στις προγραμματικές δηλώσεις της κυβέρνησης Καραμανλή, ενώ παρατηρείται πλήρης απουσία συντονισμού για τις πολιτικές στο κράτος και αδυναμία εκπόνησης στρατηγικών σχεδίων. Προτείνεται, ως εκ τούτου, στην κυβέρνηση:

Πρώτον, η ενίσχυση της διαδημοτικής συνεργασίας με την εκπόνηση ενός «Καποδίστρια ΙΙ» στο πρότυπο του δανικού μοντέλου ανάπτυξης. «Η συνένωση» , όπως αναφέρεται, «θα πρέπει να συνοδευθεί με εκχώρηση αρμοδιοτήτων και απλοποίηση των διοικητικών διαδικασιών του κεντρικού κράτους που οδηγεί σε μείωση της σπατάλης και συγκράτησης των δημόσιων δαπανών».

Δεύτερον, «η προώθηση της μητροπολιτικής διακυβέρνησης», σημειώνοντας όμως ότι «η διεθνής εμπειρία έχει δείξει ότι συχνά χρειάζεται και μια ισχυρή παρουσία της κεντρικής κυβέρνησης».

Τρίτον, η ενίσχυση της συνεργασίας τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο, κάνοντας λόγο «για τη σύσταση ενός οργάνου συντονισμού», δηλαδή μιας Γενικής Γραμματείας ή υπουργείου, που θα αναλάβει τον συντονισμό των πολιτικών στον τομέα του (υπό σύσταση νέου) κράτους, όπως συμβαίνει στη Βρετανία και στη Γαλλία.

Τέταρτον, η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης τόσο με την καθιέρωση της κινητικότητας των στελεχών της όσο και με τη βελτίωση των μηχανισμών ελέγχου.

Πέμπτον, η ευελιξία στη σύσταση των θεσμικών οργάνων ανάλογα με τις ανάγκες κάθε περιοχής, που μπορεί να οδηγήσει ακόμη και σε διαφορετικό νομικό καθεστώς, όπως συμβαίνει στη Φινλανδία.

Οι μεταρρυθμίσεις που προτείνονται στον διοικητικό χάρτη της χώρας πρέπει να συνοδεύονται και από τις εξής παραμέτρους:

Πρώτον, την προώθηση της διαφάνειας στα οικονομικά της Αυτοδιοίκησης.

Δεύτερον, την καθιέρωση οριζόντιων συνεργασιών στην τοπική διακυβέρνηση που θα επιτρέψει τη δημιουργία ευρύτερων λειτουργικών οικονομικών περιφερειών, αντί των απλών διοικητικών τοπικών κυβερνήσεων.

Τρίτον, την ενίσχυση του κάθετου συντονισμού με την εκπόνηση στρατηγικών πολιτικών ώστε να τονωθούν οι επενδύσεις.

Τέταρτον, τη σύσταση μηχανισμών επίβλεψης. Πέμπτον, την υιοθέτηση «κυβερνητικών οργάνων» που θα εξυπηρετούν συγκεκριμένες γεωγραφικές ανάγκες της χώρας, όπως τα νησιά.